光明网：加快推进农村失独家庭养老保障体系建设

hp7070

● 构建农村失独家庭社会保障体系能更好地体现社会公平，维护社会稳定。此外，构建农村失独家庭养老保障体系，还有利于增进失独群体的社会认同，凝聚发展活力。　　● 在经济快速发展，物资生活水平日益提高的当今社会，仅依靠千余元国家政策性资金根本无法保证失独家庭老人有尊严地度过晚年生活。值得关注的是，现有国家扶助制度存在的共性是仅在物质上给予救助，忽视精神文化养老。
　　失独家庭是指独生子女死亡，父母不能或不愿再行生育的家庭。截至2012年我国至少有100万个失独家庭，并且每年新增7.6万个。在城乡二元结构下，农村失独家庭养老问题更为严峻，应加快构建高效完善的农村失独家庭养老保障体系。
　　农村失独家庭养老保障体系构建意义重大
　　首先，有利于农村促进计划生育工作顺利开展。现阶段农村养老问题上，多子女的成本效应明显超过了遵守计划生育政策的独生子女家庭。农村失独老人是响应国家号召遵守国家计划生育政策的光荣群体，是为国家中长期利益作出较大牺牲的先进群体，只有从制度上为其提供有力保护，免除其养老的后顾之忧，才能够提高农民计划生育的自觉性，保证计划生育政策的顺利实施。其次，保障农村失独老人老有所养，有利于加快推进和谐农村建设。农村失独老人因失去子女，生活失去依靠，情感挫落，容易产生外出乞讨，上访等现象，分散政府精力，极易给社会和谐带来不稳定因素。构建农村失独家庭社会保障体系能更好地体现社会公平，维护社会稳定。此外，构建农村失独家庭养老保障体系，还有利于增进失独群体的社会认同，凝聚发展活力。给予处在困难状态的失独群体必要的物质帮助和精神慰藉，使之能够共享社会发展成果，有利于消除失独群体与其他社会成员之间的隔阂，增强他们对社会的普遍认同和相互信任，可以有效地减少农村失独群体的顾虑，使他们具备正常的发展能力，为社会向前发展开发潜能、凝聚活力。
　　现有农村失独家庭养老的几个政策性来源
　　依靠家庭积蓄和子女赡养扶助依然是现阶段我国农村养老的最主要方式，但这种方式显然不适合农村失独家庭。当前农村失独家庭有可能获得的国家政策性养老扶助主要来源于以下三个方面。
　　一是农村养老保险 2003年起展开试点的新型农村社会养老保险制度即即新农保专为保障农村居民老年基本生活而设。农村失独家庭属于农民群体，当农村失独家庭老人在其年老、劳动能力下降达到新农保养老金领取条件时，当然可以依法领取一定数额的农村养老保险金。
　　二是计划生育家庭奖励扶助 国家计划生育家庭奖励扶助制度规定，“只有一个子女或两个女孩的计划生育夫妇年满60周岁以后，由中央或地方财政安排专项资金给予奖励扶助。奖励扶助对象按人年均不低于600元的标准发放奖励扶助金，直至亡故为止;已超过60周岁的，以该政策在当地开始执行的实际年龄为起点发放。”农村失独家庭属于遵守计划生育家庭，无疑能够享受到计生奖励的物质性帮助。
　　三是五保救助 自20世纪50年代，开始建立的五保供养制度，对农村符合条件的困难群体实行保吃、保穿、保住、保医、保葬等。从政策角度看，农村失独家庭大都属于五保对象，失独老人可以而且享受到国家这一政策性救助。(李华成 徐前权)
　　现行农村失独家庭养老中存在的问题
　　综合分析与农村失独家庭养老相关的政策法规文件及其运行情况，不难发现，现行农村失独家庭养老存在着保障缺乏针对性、保障标准层次低、保障管理漏洞较多等不足。首先，保障缺乏针对性。现有农村失独家庭能够获得的国家物质帮助中，没有一项是专门针对失独家庭的。农村养老保险是针对包括失独家庭在内的全部农村老年者，计划生育扶助奖励则是针对所有遵守国家计生政策的家庭，作为政策性临时救助的五保政策因其扶助的是一切需要救助的困难群体。显然，只是因为农村失独家庭某种程度上符合了扶助标准才得以受惠。其次，保障标准层次过低。尽管农村失独家庭可以获得新农保、五保、计生奖励等在内的多项物质性资助，但仅依靠这些无法实现老有所养。以新农保来说，目前绝大多数省份的年老农民能够领取的农村养老保险金每年不超过800元;就计生奖励而言，当前只是在部分地区试点，并且根据政策规定，大多地区实行的标准是每年600元。在经济快速发展，物资生活水平日益提高的当今社会，仅依靠千余元国家政策性资金根本无法保证失独家庭老人有尊严地度过晚年生活。值得关注的是，现有国家扶助制度存在的共性是仅在物质上给予救助，忽视精神文化养老。以五保救助为例，对失独老年人来说，国家仅保障其吃、穿、病、死、葬等问题，但失独家庭丧独子的心理创伤、精神抚慰等并不属于政策规定的保障范围。此外，保障管理漏洞较多。以农村养老保险为例，存在监督体系不健全等问题，透明度较差，资金去向管理有失规范，当前挤占、挪用、贪污农村社会保障资金的现象时有发生，很多地区的老人并不能按时足额领取养老金;以五保救助为例，部分经济欠发达地区还未实现全覆盖保障体系，相当部分的农村失独家庭老人未能纳入集中供养范围;以计生奖励为例，尚未在全国展开，即使在部分试点地区仍存在未按照国家规定的标准进行落实的情况。
　　农村失独家庭养老保障体系的建构
　　农村失独家庭养老应从构建专门养老保险制度、社会服务事业制度和农村失独群体养老互助制度等方面进行，形成一套体系完备、保障水平高、管理先进的专门针对农村失独家庭的养老机制。
　　一是建立专门的农村失独家庭社会养老保险制度。建立农村失独家庭养老保险，以保险形式转由政府为主要买单者，是解决农村失独家庭养老的最重要保障。
　　应从中央层面进行立法，国家应根据大体环境制定具有普适性的“农村失独家庭社会养老保险实施方案”，对农村失独家庭社会养老保险的方向性、原则性问题做好整体把握与统筹，明确参保对象、保障标准、审批程序、资金筹集与发放管理等基本内容。应明确参保标准，拓宽保障范围。实施中应按照应保尽保的原则，扩充失独家庭社会养老保险的保障范围，并肯定农村失独老人可同时参加，同时领取农村失独养老保险和新农保。
　　二是建立农村失独家庭社会服务事业制度。农村失独家庭的养老是一个系统性问题，单靠政府一个主体的财政扶助不可能完成，建立农村失独家庭社会服务事业制度，统筹落实农村失独老人的养老问题，是构建农村失独家庭养老机制的关键环节。政府应作为主出资人建立专门的农村失独群体养老院为失独老人提供养老便利，为其提供一个精神慰藉、情感康复的生活场所。政府应支持开展农村失独家庭志愿者团队服务建设。充分发动社区居民加入其中，成立相对固定的志愿者服务队伍，通过志愿者定期为失独家庭做义工的行为，帮助失独老人解决生活上的困难，了解他们的需求，对其进行心理疏导和情感交流，尽可能帮其缓解精神抑郁、排解心理障碍、解开自闭心结。对失独老人开展的精神慰藉活动，能够逐步让老人们走出记忆阴影，重获生活希望。同时，还应加强农村社区养老建设力度，让社区承担一定的失独家庭养老责任。更多失独家庭仍会生活在所在村集体或社区中，应加强农村社区养老的软硬件建设，增强其为失独家庭服务的功能。
　　三是积极推进农村失独家庭互助养老组织建设。农村失独家庭是一个数量庞大的群体，彼此间的交流互助更有利于他们身心健康发展，因此，很有必要组建农村失独家庭互助协会，年纪较轻的和身体相对较为健康的老人可以为高龄老人和患有疾病的老人提供服务和帮助，以实现失独家庭间的养老互助。
　　(作者单位：长江大学法学院 本文系湖北哲社基金课题《慈善事业视野下中国救助管理法律制度研究》阶段性成果 李华成，长江大学法学院讲师、法学博士;徐前权，长江大学法学院院长、教授)
http://www.qstheory.cn/sh/shbz/201307/t20130711_248086.htm