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面对现实

论失独群体的利益诉求与政府回应间的鸿沟及其弥合

胡 倩1，徐晓军2

（1.华中师范大学 湖北经济与社会发展研究院，湖北 武汉 430079；2.华中师范大学 社会学院，湖北 武汉 430079）

摘 要：随着失独问题的日益凸显，失独群体采用制度化与非制度化并行的诉求方式，向各级政府提出自己兼具现实性与理想性的诉求，针对这些诉求，政府也选择性地做出了回应，但二者在失独问题的认知等方面依旧存在较大的张力和诸多矛盾。因此，只有从单向性回应、形式化回应走向互动性回应、实质化回应，努力寻求失独问题解决的平衡点与突破点，才是弥合这一鸿沟的有效路径。

一、引言

        “计划生育政策的长期执行有效地规避了人口大爆炸的社会风险，却不期然地增加了独生子女家庭的个体生存风险。”［1］因而有学者强调“失独家庭具有天然的结构性缺陷与系统性风险”［2］。同时，随着各类风险因素的增加，不少独生子女家庭潜在的“失独风险”转化为了客观的“失独事实”，不幸成为“失独家庭”。据相关调查结果显示，“这类失独家庭至少有100万个，且每年新增7.6万个”［3］。可见，失独群体已逐渐成为一个规模日益庞大且不容忽视的特殊社会群体。更值得关注的是，失独家庭普遍面临着医疗、养老、精神慰藉等诸多困境，他们难以依赖自身资源重新融入社会生活。因此，近年来失独问题日益凸显，成为政府、学界及社会的一个关注热点。总的来看，当前学界对失独问题的探讨大致有以下两条路径：

        一是基于政府视角，关注失独群体的社会救助、社会保障问题，尤其是其养老、医疗以及精神慰藉等问题，并深入探讨如何从政府层面帮助失独群体解决以上现实困境。具体来说，这类研究大多从失独群体正遭遇多重困境这一基本现实出发，强调“失独群体是生活上无人照料、经济上丧失支援、精神上痛苦不堪、养老上无人送终的弱势群体”［4］，认为“失独是改革开放以来中国的公共政策——独生子女政策的产物”［5］，进而提出“‘失独’的性质属于‘政策性失独’，而非‘选择性失独’”［6］、“‘失独者’是因为国家义务而致，政府理应保护他们的合法权益”［7］等观点，以此凸显政府在失独问题上的责任和义务，并致力于从法律法规、社会政策以及社会工作等方面提出可供参考的政策建议。这一研究路径占据着当前失独问题研究的主流位置，有利于引起政府重视并尽快解决失独问题。但值得注意的是，这类研究大多将失独群体视为一个特殊的、被动的社会弱势群体，遵循的是一种自上而下的问题解决逻辑，因而在很大程度上忽略了失独群体的主体性、能动性及其与政府之间的互动性。

        二是基于失独群体主体性视角，聚焦失独群体的自组织、集体行动问题，并对其进行深入的学理分析。如，王宁等基于情感能量视角分析了失独群体的组织参与状况［8］；张必春等基于社会治理背景阐述了失独父母自组织参与的主要困境、内在逻辑及破解之道［9］；陈恩等基于案例分析探讨了失独群体自组织的形成机制［10］；刘中一考察了失独群体的网络聚集现象［11］。同时，随着失独群体集体维权行动的规模化、持续化发展，徐晓军等人开始意识到失独群体具有较高的相对剥夺感及较大的集体行动风险［12］。随后，张必春等开始关注失独群体的非制度化政治参与行动，认为应对其进行分类治理［13］。另外，谢勇才等通过分析失独群体集体行动过程中所表达的利益诉求，认为应从失独群体的实际诉求出发，寻找失独问题解决的实现路径［14］。这一研究路径表明学界已关注失独群体的主体实践行动，并试图从失独群体的实际需求出发探讨失独问题。但遗憾的是，这一研究路径的相关成果较少，且主要是从单一的失独群体主体性出发，而在很大程度上忽略了对失独群体与政府之间互动关系的探讨。

        整体而言，当前学界缺乏对失独群体主体性及失独群体与政府之间互动性的足够关注，且尚未有研究结合政府视角与失独群体主体性视角，集中探讨失独群体的利益诉求与政府回应之间的动态互动关系。因而，从某种程度上说，出现了对政府与失独群体之间关系的认识偏差，难以有效地解决失独问题。而这与近年来失独群体和政府之间互动频繁的经验事实形成鲜明对比。事实上，自2009年以来，作为特殊的社会群体，失独群体并不是消极被动地等待政府救助，而是积极主动地通过书面信访、行政复议、集体上访、集体静坐等多元方式向中央政府表达其利益诉求。同时，针对失独群体的利益诉求，中央政府也给予了相应回应。但由于二者考虑问题的角度不同，对失独问题的认识不同，再加上失独问题的复杂性，失独问题始终未得到有效解决。而随着二胎政策的全面放开以及持续互动所积累的诸多矛盾，失独人群表达利益诉求的愿望更为强烈，失独问题成为更加凸显的社会问题。因此，如何及时有效地弥合政府与失独群体之间的裂痕，寻求政府回应与失独群体利益诉求的平衡点和突破点，进而缓和二者之间的紧张关系，有效满足失独群体的合理利益诉求就显得尤为迫切和重要。

        在此现实背景下，针对失独群体问题解决的迫切性要求以及失独问题研究的不足，本文试图从利益诉求与政府回应视角出发，将政府与失独群体同时视为行动主体纳入统一的分析框架内，通过系统梳理2009年以来失独群体的相关诉求材料、政府回应的相关正式文件、相关新闻报道、失独父母的网络日志以及笔者近三年来对部分失独父母的深度访谈资料等，全面梳理失独群体的利益诉求内容及特征，总结概括中央政府的具体回应及特征，进而深入分析政府回应与失独群体利益诉求之间的矛盾聚焦，并在此基础之上，提出有效实现失独群体利益诉求与政府回应对接的主要路径。

二、失独群体的特殊利益诉求

        “独生子女家庭本质上是风险家庭”［15］，失独意味着潜在的风险转为现实的疾病、养老、医疗等风险，进而严重威胁失独家庭的基本生活。加之不少失独父母认为，失独家庭的产生与计划生育政策的长期执行之间有着某种特殊关系。因而，自2009年起，失独群体开始通过多元化利益诉求手段向他们所称的“娘家”——国家卫计委（2013年3月前称为国家计生委），表达着他们的利益诉求（表1），以期获取政府和社会的关注和关怀。纵观多年来失独群体的利益诉求概况，可以发现，失独群体的利益诉求相较于其他群体的利益诉求有其特殊性。通过梳理这些特殊性，回答失独群体向谁诉求、以何种方式表达何种利益诉求，有利于为政府回应提供新的启示。

        （一）低层级与高层级相组合的诉求对象

        从诉求表达对象来看，失独群体的诉求直接指向政府部门［16］，既包括低层级的地方政府，也包括高层级的中央政府。但总的来说，其主要诉求对象是中央政府部门——国家卫计委。可见，其诉求对象层级较高，他们试图通过惊动政府高层来实现其利益诉求。［17］可以说，在失独群体与政府的互动过程中，中央政府是作为利益诉求的直接对象，而非第三方协调者的角色介入其中的。这是因为在失独群体看来，他们是国家计划生育政策的最大支持者和贡献者，现在反而成为了计划生育政策风险的直接承担者和最大牺牲者，其不幸遭遇与履行计划生育义务之间有着不可割裂的内在联系。因此，他们强调政府有责任也有义务分担其部分风险，补偿其权益受损，逐步构建起失独群体社会保障体系。这可以说是他们利益诉求表达的主要话语框架，体现了他们对失独问题性质及责任的界定和认识，表达了他们对政府承担社会保障责任的强烈愿望。

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（二）制度化与非制度化相并行的诉求方式

        从诉求表达方式来看，失独群体一方面运用书面信访、行政复议、各类提案等制度化利益诉求表达方式，另一方面也运用大规模集体上访、集体静坐等非制度化利益诉求表达方式。其中，大规模集体上访、集体静坐是失独群体运用得最为频繁且造成了较大影响的利益诉求表达方式。在他们看来，集体上访、静坐是当前除行政诉讼以外的另一重要维权路径，是他们表达利益诉求、了解最新政策动态、促进与政府沟通谈判的无奈选择。这侧面反映了当前失独群体利益诉求表达渠道的不畅通。同时，值得警惕的是，虽然当前失独群体的集体维权行动整体较为温和、理性，但如果失独群体的利益诉求长时间得不到有效回应，则可能激化失独群体与政府之间的矛盾，提升失独群体的集体行动风险。

       （三）现实性与理想性相混合的诉求内容

        从诉求表达内容来看，失独群体基于自身实际需求以及“维护失独家庭合法权益”的维权理念，通过凸显自身身份的特殊性以及强调政府责任的不可推卸性，提出了多元化、多层次、多方位的利益诉求内容。具体来说，其利益诉求内容既涉及失独群体的基本生存条件和生活保障，如提高特扶金标准、财政减免或代缴养老及医疗保险、监护人制度、生育领养帮扶、精神慰藉等等。同时，也涉及诸多特殊化、理想化需求，如出台保护失独群体的专门法律法规、身份认定、提前退休、构建专门化的养老院、设立失独管理机构、给予行政补偿等等。可见，失独群体的多元化利益诉求既有基于现实困境而提出的现实性利益诉求，也有基于风险放大、主观构建而提出的理想性利益诉求。因此，政府需要科学合理地界定失独群体的利益诉求。一方面做到及时有效地回应失独群体的基础性利益诉求，另一方面也要做到避免失独群体过度依赖政府，避免财政压力过大。

        总之，当前失独群体以多元化的利益诉求手段向中央政府表达了强烈的、明确的利益诉求。这既反映了失独群体的现实困境和实际需求，也反映了失独群体对政府承担责任的迫切期待和集体共识。

三、失独群体利益诉求推动下的政府回应

        “政府回应实际上就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。”［18］它强调政府对公众实际需求和利益诉求及时有效地回应，并采取积极有效的解决措施。面对失独群体以不同方式表达的多元化利益诉求，中央政府也积极给予了相应回应，并致力于满足失独群体的合理利益诉求。这里的“政府回应”，既包括政府对集体维权行动的回应，也包括政府对失独群体利益诉求内容的具体回应。因此，下文从回应过程及具体的回应内容两方面梳理中央政府的回应概况（见表2、表3），以全面掌握当前政府的回应策略、回应效果以及回应过程中存在的问题。

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  （一）政府回应策略的“积极”与“消极”

从政府回应策略来看，中央政府既采取了积极的回应策略，也在一定程度上采取了消极的回应策略，进而影响到政府回应的有效性。在这里，所谓积极回应策略主要是指面对失独群体大规模的集体进京上访、静坐，中央政府没有采取强硬驱散、逮捕拘留等刚性化回应手段，而主要是采取“柔性化回应”策略。如，与相关职能部门和失独代表开展座谈会、给予正式书面答复、出台相关失独家庭扶助政策，等等。从这一点上可以看出，中央政府在情感层面上是尤为同情、理解失独群体的不幸遭遇的，在处理态度上是较为温和宽容的，在处理方式上是较为积极理性、妥协退让的。同时，近些年，连续出台的诸多失独家庭扶助政策也确实给予了失独群体一定帮助和关怀。这表明了中央政府解决失独问题的积极态度。而消极回应策略主要是指中央政府在一定程度上采取了“拖延”等消极回应策略。如，对于失独群体的集体上访行动，政府虽第一时间通过召开座谈会回应了失独群体的利益诉求，并给予了诸多承诺性回应。但在善后处置过程中并没有完全履行政府当初给予的承诺，也没有将失独群体的意见建议纳入政府决策体系内。同时，对于失独群体的行政复议申请也回应得较为缓慢。这种被动性、应急性的回应策略使得失独群体在反复的上访、等待、无果中失去了对政府的信任，加剧了失独群体与政府之间的紧张关系。

       （二）政府回应内容的“清晰”与“模糊”

        从回应内容来看，中央政府对失独群体的利益诉求做出了不同的回应，即根据失独群体不同类型的利益诉求，中央政府给予了不同程度的回应：对于失独群体要求给予经济扶助的诉求，中央政府给予了正式的回应，如出台相关政策提高特扶金的扶助标准；对于失独群体要求政府提供基本生活保障、养老保障、医疗保障以及住房保障等诉求，中央政府给予了模糊的回应，如已出台的相关政策制度虽有所涉及，但尚未有明文规定，大多以“给予必要帮助”为主要措词，实际操作效果并不明显；对于失独群体要求给予一次性行政补偿、建立专门化失独管理机构等诉求，中央政府给予了明确否定的回应；对于出台相关专门化法律法规等诉求，政府完全未给予正面回应。

        基于对以上内容的梳理可知，当前中央政府对失独群体的回应力度整体较小，政府仅对失独群体的部分低层次利益诉求，如经济扶助诉求给予了正面回应，而对失独群体的高层次利益诉求，如基本生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等尚未给予实质性回应。因而其回应依旧停留于被动的应急阶段，其回应过程存在责任意识不强，责任划分不明确等问题。

四、政府回应与失独群体利益诉求的矛盾聚焦

        失独群体的利益诉求是站在自身立场，基于其现实需求和理想愿望而提出的，而政府回应是站在政府和失独群体实际需求立场，基于国家大局及职责范畴而做出的，二者作为不同的利益主体，有着不完全一致的利益偏好和话语框架。因此，多年来，虽然针对失独群体的特殊利益诉求，政府给予了相应回应，满足了其部分利益诉求，但依旧在如下几方面存在着冲突和矛盾。

        （一）时间张力：政府回应的相对缓慢与失独群体希望的及时迅速

        政府的制度性回应是一个涉及协调各级政府、不同部门，且需综合考虑各种社会因素的长周期的慎重决策过程，这就使得当前政府给予的诸多承诺短时间内难以全部兑现，进而显得政府的回应过程相对缓慢。但对于失独父母来说，他们大多已步入垂暮之年，普遍面临着迫切的养老、医疗、精神慰藉以及生活照顾等问题，且这些问题的紧迫性将随着他们年龄的增长而日益凸显。所以，他们迫切希望政府能够及时有效地回应他们的利益诉求，切实帮助他们解决实际困难。对于他们来说，政府是其最后的希望和救命稻草。因此，在失独群体看来，政府在很大程度上并没有满足他们的利益诉求，这也增强了其对政府回应的不满。［19］

        （二）定位偏差：政府回应的帮扶救助与失独群体表达的权益保障

        “对失独家庭扶助政策性质和特征的不同认识，是导致失独家庭和政府关系紧张的一个重要因素。”［20］在政府看来，失去独生子女在很大程度上是意外风险而非政策风险的直接结果，强调“无因果关系论”。政府出于人道主义需要对失独群体进行帮扶救助，但无现实基础和法理支持政府需要弥补、补偿失独群体的权益受损。因而政府直接回应的是失独群体的经济扶助诉求以及社会关怀诉求，而对其他社会保障类诉求不予明确回应，其回应过程体现的是一种帮扶救助取向，但其帮扶力度尚未有效解决失独群体的实际困难。而在失独群体看来，他们既是计划生育政策的贡献者，也是计划生育政策的牺牲者。计划生育政策的执行与他们的现实处境之间存在着某种不可分割的关系，强调“间接因果关系论”。因此，政府不应以“计划生育特殊困难家庭”对待他们，而应以“计划生育政策贡献者和牺牲者”对待他们，应该进一步提高帮扶力度和标准。其利益诉求体现的是一种权益保障取向，即强调政府有责任弥补、补偿其权益受损。这两者之间的冲突实质上体现了政府与失独群体对失独问题性质及政府职责的不同界定。

        （三）实践落差：政府回应的差异化对待与失独群体期待的均等化对待

        从当前政府回应来看，政府认为，失独群体分散在城乡各个地区，考虑到各地区政府财政能力的差异性以及中央政府与地方政府之间关系的复杂性，中央层面难以做出统一的制度安排，只能给予指导性意见，规定各地区可依据实际情况开展差异化的失独群体帮扶救助工作。但这也导致各地区在针对失独群体的经济扶助标准以及生活保障、养老照料、大病医疗、精神慰藉等实践方面存在较大差距增强了失独群体的不公平感。而在失独群体看来，他们是一个统一的整体，遭遇了同样的不幸，理应享有政府同等的权益保障。因此，他们认为，中央层面理应构建全国统一化的失独群体社会权益保障体系。

        可见，从实质上看来，政府与失独群体在政府回应方式方法以及回应力度两方面依旧存在较大分歧。而究其分歧始终得不到有效弥合的原因：一方面是由于当前失独群体的利益诉求存在过多过高等问题，以至于部分利益诉求超出了政府的职责范围，政府无法做出相应回应；另一方面是由于当前政府在某种程度上存在回应不够及时、有效等问题，以至于失独群体的合理性利益诉求未得到满足。

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五、政府回应与失独群体利益诉求对接的路径选择

        通过以上分析可以总结出，当前失独群体迫切的合理利益诉求尚未得到政府及时、有效的回应。因此，突破失独问题的关键在于：寻找政府回应与失独群体利益诉求之间的平衡点和突破点，尽量减少二者之间的分歧和偏差，促进相互之间的沟通和理解，并最终达成基本共识和一致目标。概括来看，政府应从以下两方面着手满足失独群体的合理利益诉求：

        （一）从单向性回应走向互动性回应，努力寻求失独问题解决的平衡点

        当前，政府在回应失独群体利益诉求的过程中，虽主要采取协商、官民对话等“柔性化回应”策略，但依旧存在回应不够迅速、回应力度较低、回应效果有待提升等问题，这在一定程度上加剧了失独群体对政府的不满。可见，及时性、合理性是政府回应效果的重要影响因素。因此，中央政府应进一步强化回应意识，从单向回应走向双向互动回应。具体来说，可以从以下几方面着手：

        一是应从实际出发，在政府力所能及的范围内，科学界定失独问题，及时、快速、有效地回应失独群体的合理利益诉求，而非给予过多短时间内无法兑现的政府承诺或一拖再拖。从而加快政府回应失独群体利益诉求的进程，缩小政府回应时间进度与失独群体期待时间进度之间的差距。

        二是应加强与失独群体的沟通对话，做好各项失独家庭扶助政策的解读工作，深化失独群体对各项失独家庭扶助政策的准确认识和深入理解，积极引导失独群体合法、合理地表达利益诉求，并在认真听取其合理利益诉求的同时，通过社会工作者和心理咨询工作者的及时介入，有效调整失独群体的生存心态和认知偏差，适当降低失独群体对政府的非现实性期待，避免失独群体产生对政府的过度依赖。从而逐步实现二者对利益诉求内容的一致认识。

        三是应坚持民主、协商、对话的决策原则。在相关失独扶助政策出台前后，通过网络平台、面对面协商等多元渠道全面搜集失独群体的意见建议，以促进失独扶助新政策的尽快出台，提升失独群体对政策安排的准确认识以及对政府工作的有效理解。从而有效缓和失独群体与政府之间的紧张关系。

        四是应积极鼓励地方政府总结失独群体帮扶救助的实践经验，并通过“自上而下”的渠道向中央政府提供可供参考的政策建议。从而努力提供均等化的失独家庭扶助政策，逐步缩小各地区之间的差异化待遇。

       （二）从形式化回应走向实质化回应，努力寻求失独问题解决的突破点

        “一个有回应力的政府意味着政府能对人们的利益诉求予以及时回应和有效解决。”［21］也就说，在及时回应的基础之上，中央政府还应从“形式化”回应走向“实质化”回应，强化政府回应的力度，表达政府回应的诚意和决心。具体来说，中央政府应以满足失独群体合理利益诉求，保障失独群体的基本生存条件为其主导回应方向，出台国家层面的统一政策，通过立法保障政策的贯彻落实。主要包括如下几方面内容：

        一是对全国失独家庭数量、分布、人口特征及经济状况开展专项调查研究，以获取第一手经验数据。并以实际数据为依据，结合中央和地方财政状况，尽快确定新的失独家庭特扶金发放标准，尽量缩小现有补助标准与失独群体利益诉求补助标准之间的差距，及时回应失独群体的基本生活保障诉求。

        二是根据各地方对失独群体的已有扶助实践经验，由中央财政承担，给予失独父母1万～2万元的一次性计划生育奖励扶助金，回应失独群体的精神慰藉补偿及行政补偿诉求，以表示政府对失独群体的关怀和慰藉。

        三是由中央财政和地方财政共同承担，为尚未购买养老保险、医疗保险的失独父母，购买养老保险及医疗保险，为已经购买养老保险、医疗保险的失独父母代缴或减免养老及医疗保险费用，以回应失独群体的养老保障、医疗保障诉求，减少失独父母对未来老年生活的恐惧和担忧。

        四是建立健全失独家庭联系人制度、失独家庭志愿者服务体系、失独家庭社区关怀制度，以解决失独父母由于监护人缺失而导致的入住养老院及手术无人签字、生病无人照顾、去世后无人料理等现实问题，回应失独群体的精神慰藉、生活照料等诉求。

        总之，对失独群体利益诉求的满足，有利于帮助失独群体走出困境，有利于从根本上化解失独群体的集体行动风险，有利于凸显政府的责任意识。因此，政府应重视并及时回应失独群体的合理利益诉求，维护他们的基本生存尊严，尽早帮助他们走出失独之痛。但同时，政府在回应的过程中，也要综合考虑政府的职责范畴及可能引发的示范效应，适当降低失独群体对政府的非现实性期待，避免失独群体产生对政府的过度依赖。

博美美

政府的失信，拖延，失独群体的利益诉求是难以实现的。

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政府的官员就是拖，你失独者的岁数一天比一天大了，有的太悲伤就走了。当初实行计划生育时为什么那么热情，是有政府的强烈推动，现在政府只要拿出当年一半的精神，抓好失独者的特扶工作就行。

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政府的失信，导致失独家庭的极度失望，将会影响到国家、社会的稳固。现在是独生子女撑天下，看看失独家庭的现状，一旦国家有什么大事出现，哪个父母肯叫孩子冲上去？孩子们会想今后父母亲怎么办？现实情况让人心寒，收费场所、公园等，国家关心残疾人可以凭证免费进出，为什么为国家作出了贡献的失独人员而得不到这种关心和褔利呢？天理何在！！！中国还有公理吗？？？？？政府还讲一点点人性吗？？？？？？难道失独家庭不需要关爱吗？政府每月几百元的贖罪金，能抚平失独家庭心中的痛吗？不妥善解决好失独问题，必将会引起一系列问题，而且就在眼前不会远了。

新锦江

政府的官员就是拖，你失独者的岁数一天比一天大了，有的太悲伤就走了。当初实行计划生育时为什么那么热情，是有政府的强烈推动，现在政府只要拿出当年一半的精神，抓好失独者的特扶工作就行。